Ô nhiễm do rác thải ở nông thôn - Bài 3: Nhiều bất cập trong quản lý và chính sách

Ngày đăng: 18/03/2019

Theo phân cấp quản lý, ở cấp Trung ương đã có sự phân công chức năng, nhiệm vụ và trách nhiệm đối với các bộ, ngành có liên quan đến công tác quản lý chất thải rắn. Trong đó, 5 bộ có trách nhiệm trực tiếp tham gia công tác quản lý, bao gồm: Bộ Xây dựng, Bộ Công Thương, Bộ Y tế, Bộ Nông nghiệp và Phát triển Nông thôn, Bộ Tài nguyên và Môi trường. Tương tự như vậy, ở cấp địa phương cũng có những cơ quan chuyên trách đảm nhiệm, nhưng trên thực tế hiệu quả quản lý vẫn nhiều hạn chế, bất cập.

Quản lý còn chồng chéo

Hiện công tác quản lý môi trường nông thôn còn phân tán, chưa rõ chủ thể chịu trách nhiệm chính trong quản lý. Theo chức năng, nhiệm vụ được giao, Bộ Tài nguyên và Môi trường là đơn vị đầu mối quản lý môi trường nói chung, nhưng trong quy định về chức năng, nhiệm vụ cũng chưa nêu rõ trách nhiệm về quản lý môi trường nông thôn.

Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn và một số bộ, ngành khác được phân công trách nhiệm quản lý môi trường của ngành, lĩnh vực mình quản lý. Trên thực tế, đối với từng lĩnh vực cụ thể công tác quản lý còn có sự đan xen, có những nội dung chồng chéo, nhưng cũng có những nội dung còn đang bỏ ngỏ không bộ, ngành nào chịu trách nhiệm, dẫn đến công tác quản lý chất thải rắn ở nông thôn còn chồng chéo và chưa nhận được sự quan tâm đầu tư thích đáng.

Theo phân công trách nhiệm, Bộ Xây dựng được giao thống nhất quản lý nhà nước về chất thải rắn. Song chất thải rắn từ hoạt động nông nghiệp lại được giao cho Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn quản lý. Chất thải nguy hại (trong đó có chất thải nguy hại từ hoạt động sản xuất nông nghiệp và làng nghề) lại do Bộ Tài nguyên và Môi trường quản lý. Chính sự đan xen trong phân công trách nhiệm quản lý chất thải rắn khiến cho công tác quản lý thiếu sự thống nhất, không rõ trách nhiệm của đơn vị đầu mối. Còn công tác quản lý chất thải rắn sinh hoạt nông thôn gần như đang bị bỏ ngỏ.

Cụ thể là đối với công tác quản lý hóa chất, thuốc bảo vệ thực vật, việc sử dụng, thu gom, lưu giữ thuốc thuộc trách nhiệm của Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn. Song việc xử lý, tiêu hủy các bao bì thuốc bảo vệ thực vật, xử lý các kho hóa chất, thuốc bảo vệ thực vật tồn lưu lại thuộc trách nhiệm Bộ Tài nguyên và Môi trường theo quy định về quản lý chất thải nguy hiểm.

Việc quản lý môi trường trong hoạt động sản xuất nông nghiệp được giao cho các Tổng cục và Cục quản lý chuyên ngành thuộc Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn quản lý, như Cục Trồng trọt phụ trách việc sử dụng phân bón; Cục Bảo vệ thực vật quản lý việc sử dụng hóa chất phòng, trị bệnh cây trồng...

Ở cấp địa phương, các Sở Nông nghiệp và Phát triển nông thôn cũng được giao chủ trì thực hiện công tác bảo vệ môi trường trong nông nghiệp, nông thôn cấp tỉnh, cấp huyện và cấp xã về nông nghiệp và phát triển nông thôn. Hiện hầu hết các địa phương, Sở Nông nghiệp và Phát triển nông thôn chưa có bộ phận chuyên trách về quản lý môi trường trong lĩnh vực nông nghiệp, nông thôn, nên đơn vị này chỉ tham gia phối hợp với Sở Tài nguyên và Môi trường trong các vấn đề liên quan đến quản lý môi trường nông thôn. Đây cũng là vấn đề bất cập khi không có những quy định thống nhất về hệ thống tổ chức quản lý môi trường nông thôn.

Việc phân công trách nhiệm đã được quy định tại các văn bản quy phạm pháp luật. Tuy vậy, việc triển khai thực thi theo trách nhiệm của từng ngành, từng cấp còn nhiều tồn tại. Công tác quản lý môi trường bị lồng ghép vào các chức năng quản lý ngành, sẽ không tránh khỏi nhiệm vụ bảo vệ môi trường bị đưa xuống hàng thứ yếu so với mục tiêu hoàn thành các chỉ tiêu phát triển kinh tế-xã hội. Mô hình này không còn phù hợp với định hướng phát triển bền vững đất nước của Đảng và Nhà nước ta trong giai đoạn công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước.

Ở cấp địa phương, công tác bảo vệ môi trường ở nhiều vùng nông thôn chưa tốt, môi trường vẫn đang bị ô nhiễm bởi chất thải sinh hoạt không được thu gom, xử lý. Điều này cho thấy trách nhiệm của các đơn vị quản lý và hiệu quả thực thi các quy định trong các văn bản quy phạm pháp luật chưa cao. Đặc biệt là trách nhiệm của đơn vị quản lý trực tiếp ở khu vực nông thôn là UBND cấp xã. Một trong những nguyên nhân quan trọng là do những khó khăn về chỉ đạo, điều hành từ cấp cao hơn, về kinh phí, quỹ đất để quy hoạch các công trình bảo vệ môi trường, về nhân lực để thực hiện khâu tổ chức, kiểm tra, giám sát và các chế độ đối với cán bộ môi trường... hầu như còn thiếu và yếu.

Vấn đề nhân lực và năng lực quản lý, thực thi của các đơn vị, đặc biệt ở cấp địa phương vẫn tiếp tục là vấn đề tồn tại từ nhiều năm nay. Với số lượng cán bộ hạn chế ở các đơn vị quản lý, ở cấp xã, cán bộ môi trường hầu hết là kiêm nhiệm, chưa được quan tâm trong đào tạo, nâng cao kỹ năng chuyên môn nên khó phát huy được hiệu quả công tác.

Chính sách chưa đầy đủ và thiếu đồng bộ

Theo phân tích, đánh giá của các chuyên gia chuyên ngành, hệ thống chính sách, văn bản về quản lý chất thải rắn nông thôn vẫn chưa đầy đủ và thiếu tính đồng bộ. Cụ thể, Luật Bảo vệ môi trường là văn bản quy phạm pháp luật cao nhất trong lĩnh vực môi trường. Luật có hiệu lực thi hành năm 2014 và có những điều khoản riêng (Điều 69, 70) về bảo vệ môi trường nông thôn và một số điều khoản khác liên quan trực tiếp hoặc gián tiếp (Điều 71, 78, 80, 82, 83). Nhưng cho đến nay vẫn chưa có một văn bản chuyên biệt quy định một cách hệ thống vấn đề quản lý và bảo vệ môi trường nông thôn, trong đó có chất thải rắn nông thôn. Các quy định còn nằm phân tán ở nhiều lĩnh vực, thiếu tính gắn kết, nhiều nội dung còn bị bỏ ngỏ. Trong các văn bản dưới luật cũng vẫn còn thiếu các nội dung hướng dẫn thi hành đối với vấn đề bảo vệ môi trường nông thôn.

Hiện vẫn còn thiếu các quy định về việc quản lý, xử lý chất thải (nước thải, chất thải rắn...) ở khu vực nông thôn; trách nhiệm và phân cấp trong quản lý môi trường nông thôn; vấn đề thu phí và lệ phí trong quản lý chất thải rắn nông nghiệp, làng nghề; thiếu các tiêu chuẩn, quy chuẩn về môi trường áp dụng cho khu vực nông thôn...

Một số quy định pháp luật có liên quan đến bảo vệ môi trường khu vực nông thôn không thể áp dụng trong thực tế, hoặc áp dụng không hiệu quả. Tiêu biểu như nội dung về quản lý chất thải rắn. Nghị định số 59/2007/NĐ-CP về quản lý chất thải rắn áp dụng cho cả khu vực đô thị và nông thôn với mục tiêu phân loại chất thải rắn tại nguồn. Cho đến nay, việc phân loại chất thải rắn tại nguồn mới chỉ được thực hiện thí điểm ở một số khu vực đô thị lớn.

Một minh chứng khác là quy định về phí bảo vệ môi trường đối với chất thải rắn, trong thực tế vẫn chưa triển khai được, đặc biệt là trên địa bàn nông thôn. Một số tiêu chuẩn, quy chuẩn được xây dựng nhưng chưa xem xét đầy đủ tình hình thực tế, dẫn đến khi ban hành tính khả thi không cao, gây khó khó khăn trong quá trình triển khai áp dụng. Chẳng hạn như việc chọn bãi chôn lấp xử lý chất thải rắn khu vực nông thôn, được áp dụng theo quy chuẩn kỹ thuật quốc gia QCVN 14:2009/BXD về quy hoạch xây dựng nông thôn. Đây là một quy chuẩn hướng dẫn khá chi tiết, nhưng một số chỉ tiêu về bãi rác, nước thải sinh hoạt chưa thể áp dụng thực hiện trong điều kiện hạ tầng nông thôn hiện nay.

Nghị định 38/2015/NĐ-CP quy định chất thải rắn sinh hoạt được phân loại phù hợp phụ thuộc vào mục đích quản lý. Nhưng việc triển khai, thực hiện phân loại rác tại nguồn cũng như thu gom, chuyên chở xử lý thường gặp khó khăn. Nguyên nhân do mức sống của người dân nông thôn Việt Nam còn thấp, nếu phân loại rác, người dân thường sẽ dành thời gian để bán cho các bộ phận đồng nát thay vì phân loại cho cơ quan thu gom.

Mặt khác, đơn vị thu gom không có động lực thực hiện thu gom rác phân loại, cùng với chưa xây dựng được hệ thống xử lý hợp lý với phân loại rác tại nguồn (phân phối rác tái chế, rác để đốt, rác chôn...) Để thực hiện được phân loại rác tại nguồn hiệu quả, mức sống và ý thức của người dân cần được nâng lên và cần có sự liên kết bền vững giữa các doanh nghiệp thu gom, tái chế và xử lý. Sự liên kết này cần phải dựa trên lợi ích của các đơn vị thu gom - vận chuyển và xử lí, từ đó họ có động lực liên kết với nhau thông qua các chính sách hỗ trợ và đối thoại giữa các doanh nghiệp. Với hiện trạng này, các vùng nông thôn rất khó để thực hiện thành công phân loại rác tại nguồn.

Nguyên nhân thứ 2 là quy định về phí thu gom chất thải rắn chưa hợp lý. Nghị định 38/2015/NĐ-CP quy định HĐND tỉnh quy định mức phí thu gom chất thải rắn sinh hoạt. Dựa vào đó, chính quyền đã quy định mức phí tại các khu vực nông thôn. Song mức thu phí này đang làm giảm hiệu quả trong quản lý chất thải rắn. Vì các đơn vị thu gom phải lấy hoạt động khác bù lỗ hoặc giảm chi phí nhân công; khó có khả năng tích tụ vốn, nên chưa tạo trách nhiệm đối với người dân phát sinh chất thải rắn, làm giảm động lực chính quy hóa các tổ thu gom. Còn các đơn vị chưa chính quy hóa không phải thu theo phí thu gom như quy định (có thể thu cao hơn mức quy định).

Theo Nghị định 130/2013/NĐ-CP, dịch vụ thu gom, vận chuyển chất thải rắn sinh hoạt được thực hiện theo phương pháp đặt hàng hoặc đấu thầu với đơn giá được chính quyền địa phương ban hành theo từng năm. Hiện các huyện phần lớn là cấp chính quyền được ủy quyền đặt hàng thu gom chất thải rắn. Qua quá trình khảo sát cho thấy một số điểm chưa hợp lý trong các chính sách hợp đồng thu gom, vận chuyển chất thải rắn của các vùng nông thôn.

Đó là thu gom rác từ các hộ dân ra các điểm tập kết rác của thôn được các tổ, đội vệ sinh đảm nhận, các tổ, đội do thôn, xã quản lý, với các phương tiện thu gom thô sơ. Kinh phí trả cho người thu gom được lấy từ phí rác thải thu các hộ dân. Thu gom, vận chuyển rác từ các điểm tập kết rác của thôn, bãi rác tập trung của xã được UBND huyện giao cho đơn vị công ích dịch vụ vệ sinh môi trường huyện, hoặc đấu thầu với thời hạn đấu thầu chỉ từ 1 đến 3 năm, không khuyến khích được doanh nghiệp đầu tư thiết bị hiện đại, giảm chi phí thu gom, vận chuyển.

Quy mô thu gom được giao theo từng huyện, chưa có sự liên kết để đấu thầu tận dụng lợi thế kinh tế nhờ quy mô của doanh nghiệp, kể cả ở các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương. Cách thức xây dựng đơn giá mang tính cứng nhắc và chưa tạo sự chủ động cho đơn vị thu gom đầu tư máy móc.

Các chính sách của Chính phủ ban hành thời gian qua tuy đã hướng tới thực hiện xử lý chất thải rắn theo phương pháp hiện đại. Trong đó các phương pháp đốt và tái chế (nếu có thể) được ưu tiên hơn so với việc chôn lấp hợp vệ sinh chi phí xử lý rất cao. Trên thực tế, các văn bản dưới luật chưa thực sự cụ thể hóa các hình thức hỗ trợ cho các hoạt động đầu tư này. Các doanh nghiệp xử lý theo phương pháp hiện đại vẫn phải vay vốn các ngân hàng thương mại với lãi suất vay ngân hàng, hoặc tự bỏ vốn ra đầu tư mà chưa nhận được vốn giúp đỡ như cam kết của chính quyền các cấp.

Việt Nam cũng chưa xây dựng được các quy chuẩn kỹ thuật đánh giá cả quy trình thu gom, vận chuyển và xử lý. Điều này gây khó khăn khi ban hành các văn bản dưới luật ưu đãi cho các doanh nghiệp thực hiện quản lý chất thải rắn hợp vệ sinh. Quyết định số 592/2014/QĐ-BXD và số 322/QĐ-BXD năm 2012 quy định mức chi phí xử lý chất thải rắn theo phương pháp vi sinh và đốt từ 160.000-320.000 đồng/tấn. Mức này rất thấp, gây khó khăn cho các doanh nghiệp đầu tư vào lĩnh vực này. Quyết định 322 cũng đưa ra suất vốn đầu tư cố định cho các doanh nghiệp, khiến các doanh nghiệp khó khăn khi ứng dụng các công nghệ cao, cần suất vốn đầu tư lớn.

Phát triển doanh nghiệp tư nhân đầu tư theo phương pháp hiện đại là cách thức tối ưu để xử lý chất thải rắn hợp vệ sinh. Tuy nhiên, doanh nghiệp cần được tạo nhiều động lực hơn khi thực hiện xử lý chất thải rắn theo các phương pháp này. Nhà nước chỉ đóng vai trò là người giám sát các dịch vụ công, hỗ trợ các doanh nghiệp đầu tư bền vững. Mặt khác, thời hạn hợp đồng xử lý chất thải rắn phải phù hợp với thời gian khấu hao, lượng chất thải rắn xử lý cũng cần đủ lớn với công suất mà doanh nghiệp thiết kế